Nonostante in Italia l’esercizio dei poteri speciali in merito agli assetti societari ed agli attivi di rilevanza strategica abbia acquisito una rilevanza crescente (da ultimo, anche alla luce delle recenti estensioni dell’ambito di applicazione della normativa ad opera del D.L. 21/2022) in sede di operazioni societarie cross-border, gli interventi dell’autorità giudiziaria in merito al c.d. golden power sono stati finora estremamente limitati.

La sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio n. 4488/2022, pubblicata in data 13 aprile 2022 (“Sentenza”), rappresenta dunque un importante approdo giurisprudenziale in materia di golden power, che merita di essere approfondito.

 La fattispecie e la ratio del provvedimento impugnato

L’operazione societaria qui in analisi aveva ad oggetto l’acquisizione da parte della società Syngenta Crop Protection AG (“Syngenta”, il cui effettivo proprietario, come indicato nella Sentenza stessa, è il Governo cinese) dell’intero capitale sociale della società Verisem B.V., nonché le società italiane controllate da quest’ultima (i.e. Suba Seeds Company S.p.A., Royal Seeds S.r.l., HortuSì S.r.l., Verisem Distribution S.r.l. e Franchi Sementi S.p.A., insieme a Verisem B.V., il “Gruppo Verisem”) (l’operazione societaria, l’ “Operazione”). Il Gruppo Verisem (e, nel mercato italiano, in particolare, Suba Seeds Company S.p.A.) opera nel settore agro-alimentare, con particolare specializzazione nel ramo delle sementi vegetali.

In seguito alla notifica dell’Operazione da parte di Syngenta, con DPCM 21 ottobre 2021 n. 3693, il Presidente del Consiglio dei Ministri ha esercitato il potere di veto ai sensi dell’art. 2 del D.L. 15 marzo 2012, n. 21 (il “Decreto Golden power”), vietando l’operazione di cessione delle società italiane del Gruppo Verisem a Syngenta.

Nello specifico, il DPCM 3693/2021 ha applicato la disciplina di cui al comma 1 ter dell’art. 2 del Decreto Golden power, ritenendo che l’Operazione riguardasse attivi strategici di cui agli artt. 6, 9 e 11 del DPCM 18 dicembre 2020, n. 179[1], in particolare in relazione ai settori della sicurezza alimentare, del trattamento di dati e dell’accesso alle informazioni sensibili, compresi i dati personali e delle tecnologie critiche, tra cui l’intelligenza artificiale e la robotica.

In conclusione, il DPCM 3693/2021 ha ritenuto che l’Operazione avrebbe comportato un pregiudizio per la sicurezza nazionale in campo agroalimentare.

Syngenta ha presentato ricorso al TAR Lazio, impugnando e chiedendo l’annullamento del DPCM 3693/2021.

I principi sanciti dalla Sentenza

Il cuore della Sentenza affronta ed approfondisce principalmente la qualifica giuridica della notifica ed il perimetro dei poteri di veto in materia di golden power, fornendo importanti spunti in materia. Di seguito, i principi di maggior interesse sanciti dalla Sentenza:

  • innanzitutto, la Sentenza dichiara infondata la censura di Syngenta riguardante l’assenza della comunicazione dei motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza di cui all’art. 10 bis della Legge n. 241/1990, chiarendo che “la notifica costituisce per l’impresa un vero e proprio obbligo, funzionale all’esercizio dei poteri di controllo spettanti allo Stato, e non è volta ad ottenere un bene della vita”;
  • inoltre, si evidenzia che la notifica golden powercostituisce per l’impresa unicamente un atto (dovuto) a contenuto informativo, di ausilio all’esercizio dei poteri speciali di cui al d.l. n.21/2012 attraverso l’avvio di un procedimento speciale, azionabile dall’amministrazione anche d’ufficio”;
  • quanto all’esercizio dei poteri speciali di cui al Decreto Golden power, la Sentenza chiarisce inoltre che l’esercizio di tali poteri, “ponendo delle limitazioni ai principi comunitari della libertà di stabilimento e della libera circolazione dei capitali, deve trovare la sua giustificazione nel perseguimento del fine legislativo di consentire l’intervento statale qualora l’operazione societaria possa compromettere gli interessi della difesa e della sicurezza nazionale, avuto riguardo all’incidenza su beni considerati di rilevanza strategica”. Ne consegue che la decisione di esercitare o meno i poteri speciali che la normativa Golden power attribuisce al Governo, è connotata da una “amplissima discrezionalità”, sia a causa della delicatezza degli interessi in gioco (attinenti alla sicurezza nazionale), sia per la varietà degli attivi individuati quali strategici dalla normativa Golden power;
  • inoltre, la Sentenza qualifica la decisione di procedere all’esercizio dei poteri speciali quale “atto di alta amministrazione”, confermando che le valutazioni sottese a tale decisione sono “sindacabili dal giudice amministrativo”, anche se tale sindacato (giusto anche il principio di “amplissima discrezionalità” di cui al punto (iii) che precede) opera solo “nei ristretti limiti della sussistenza di una manifesta illogicità delle decisioni assunte;
  • infine, in merito al procedimento istruttorio e decisionale che precede la decisione circa l’esercizio dei poteri speciali, la Sentenza evidenzia che, mentre nella fase istruttoria il gruppo di coordinamento[2] si occupa di raccogliere gli elementi di valutazione tecnica da sottoporre al Consiglio dei ministri in sede collegiale, quest’ultimo non è poi “vincolato o comunque tenuto ad adottare una motivazione rafforzata nel caso vengano formulate in fase istruttoria proposte differenti rispetto all’esercizio del potere di veto”.

Conclusioni

Come anticipato, la Sentenza offre spunti di rilevo soprattutto in merito alla qualifica giuridica della notifica ed il perimetro dei poteri di veto in materia di golden power.

Sulla scorta di un quadro normativo in materia di golden power che appare sempre più capillare in merito al controllo degli investimenti esteri, i principi enunciati dalla Sentenza rappresentano un ulteriore stimolo ad una attenta verifica preliminare delle operazioni potenzialmente soggette alla normativa golden power, considerato anche che, come ricordato dalla Sentenza, la decisione circa l’esercizio dei poteri speciali ad opera del Governo italiano si caratterizza per profili di discrezionalità estremamente elevati.

[1] Il DPCM recante il “Regolamento per l’individuazione dei beni e dei rapporti di interesse nazionale nei settori di cui all’articolo 4, paragrafo 1, del regolamento (UE) 2019/452 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 19 marzo 2019, a norma dell’articolo 2, comma 1-ter, del decreto-legge 15 marzo 2012, n. 21, convertito, con modificazioni, dalla legge 11 maggio 2012, n. 56”.

[2] Il quale, come indicato dalla Sentenza, “si avvale del contributo partecipativo delle amministrazioni coinvolte, affiancata dal Dipartimento della pubblica sicurezza, oltre che dell’apporto partecipativo dei soggetti interessati dall’operazione di acquisizione”.

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